Obowiązkowe umorzenie cywilnoprawnych należności Skarbu Państwa – zmiana ustawy o finansach publicznych

W dniu 28 kwietnia 2017 roku weszła w życie nowelizacja (ustawa z 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych – Dz.U.2017.659 z dnia 2017.03.28 ) ustawy o finansach publicznych obejmująca m.in. zmiany w przedmiocie warunków umarzania należności cywilnoprawnych.

Zgodnie z nowelizacją, należy rozróżnić umorzenie należności publicznoprawnych (precyzyjnie: niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym) i cywilnoprawnych – przez jednostki sektora finansów publicznych – bowiem inne są warunki dla umorzenia należności z urzędu, a inne na wniosek. Zgodnie z art. 55 powoływanej ustawy „Należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty”.

Umorzenie takich należności z urzędu będzie dopuszczalne po spełnieniu, jednej z następujących przesłanek:

w przypadku osób fizycznych: dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawił majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6000 zł;

w przypadku osób prawnych: dłużnik został wykreślony z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie;

zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne;

jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji;

zachodzi interes publiczny.

Dodatkowo, należności będzie można umorzyć na wniosek dłużnika (art.57 ustawy):

– w całości – w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym,

– w części – w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, a w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika.

Odnosząc się do przesłanek umorzenia należności z urzędu oraz wyłącznie na wniosek dłużnika trzeba zauważyć iż zgodnie z uzasadnieniem projektu (druk 1014 – rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych) „art. 56 ust. 1 przewiduje możliwość umarzania „z urzędu” należności cywilnoprawnych w całości albo w części, wskazując jednocześnie przypadki, kiedy umorzenie może być zastosowane. Wskazać należy, iż spośród przesłanek określonych w pkt 1-5, koniecznych do udzielenia preferencji w spłacie należności wykreślono przesłankę „ważnego interesu dłużnika”, bowiem badanie spełnienia ważnego interesu dłużnika powinno występować jedynie w sytuacji, gdy o ulgę występuje wnioskodawca, nie powinno natomiast stanowić arbitralnego rozstrzygnięcia organu i oceny, czy u danego dłużnika występuje jego ważny interes. W związku z powyższym, w art. 56 ust. 1 w pkt 5 proponuje się pozostawienie możliwości umarzania, gdy zachodzi ważny interes publiczny, ponieważ organ wymieniony w art. 55 ustawy jest w stanie ocenić samodzielnie wystąpienie tylko takiego interesu.”

Najważniejszą zmianą jest jednak wprowadzenie w art. 57a obligatoryjnego umorzenia na wniosek dłużnika należności zasądzonych na rzecz Skarbu Państwa tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, jeżeli zasądzono je w postępowaniu, którego celem było: zapobieżenie naruszeniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, uchylenie skutków tego naruszenia, bądź uzyskanie zadośćuczynienia lub odszkodowania za to naruszenie w krajowym systemie prawnym, oraz w zakresie, w jakim z orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wynika, że w postępowaniu naruszono wobec dłużnika wskazaną wyżej Konwencję.

Powyższy przepis został skonstruowany mało precyzyjnie i budzi wątpliwości, w jakim zakresie należy go stosować (co – biorąc pod uwagę obowiązek organu umorzenia należności na wniosek dłużnika – jest niezwykle istotne dla podmiotów objętych dyscypliną finansów publicznych).

Posługując się zasadami interpretacyjnymi należy dojść do przekonania, iż wyżej wymieniony przepis ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, kiedy Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł o naruszeniu praw skarżącego określonych w Konwencji, przy czym uprzednio naruszenie tychże praw było przedmiotem rozpoznania przed sądami krajowymi. Jednocześnie, zapadłe rozstrzygnięcia sądów krajowych zobowiązywały roszczącego do zapłaty na rzecz Skarbu Państwa kosztów zastępstwa procesowego.

Powyższe, zdaje się wynikać wprost z konstrukcji przepisu – ustawodawca posługując się alternatywą nierozłączną w postaci spójnika „lub” jasno wskazuje, iż do spełnienia przesłanek powyższego przepisu, a tym samym zaistnienia możliwości umorzenia należności na wniosek dłużnika, konieczne jest wystąpienie dwóch przesłanek:

1) nastąpiło „zasądzenie należności na rzecz Skarbu Państwa tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu, którego celem było zapobieżenie naruszeniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności lub Protokołów dodatkowych do tej Konwencji lub uchylenie skutków tego naruszenia, lub uzyskanie zadośćuczynienia lub odszkodowania za to naruszenie w krajowym systemie prawnym” (musi mieć miejsce co najmniej jedno bądź wszystkie okoliczności wymienione w tej części przepisu);

2) wydane zostało orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, określające w jakim zakresie w postępowaniu tym naruszono wobec dłużnika tę Konwencję – ustawodawca wskazuje, iż prawidłowo wypełnione są wszystkie przesłanki normy art. 57a, gdy wystąpiła co najmniej jedna przesłanka w pierwszej części oraz przesłanka z drugiej części przepisu („oraz w zakresie, w jakim z orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wynika, że w postępowaniu tym naruszono wobec dłużnika tę Konwencję lub Protokoły dodatkowe do tej Konwencji”).

Jednak trzeba mieć na uwadze, iż reprezentowane są również odmienne poglądy rozszerzające zakres zastosowania normy art. 57a omawianej ustawy i odnoszące jej zakresu także do sytuacji, gdy w sprawie orzekały jedynie sądy krajowe co do praw określonych przepisami wspomnianej Konwencji (tak też: Anna Puszkarska, „Rzeczpospolita”, wyd. 25 kwietnia 2017 roku, „Zmiany w ustawie o finansach publicznych”). Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, iż podzielenie przytoczonej w zdaniu poprzedzającym interpretacji doprowadzić by mogło (przy jednoczesnej obligatoryjności uwzględnienia wniosku dłużnika) do „bezrefleksyjnego” wnoszenia powództw nieuzasadnionych, acz teoretycznie opartych o przepisy Konwencji, przeciwko podmiotom zobowiązanym do stosowania ustawy o finansach publicznych, albowiem dochodzący roszczeń – w przypadku ich niepowodzenia – nie ponosiłby jakichkolwiek konsekwencji w postaci obowiązku uiszczenia kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie takież rozwiązanie spowodowałoby niechybnie, niczym nieuzasadnione obciążenie kosztami obsługi prawnej takich procesów wyłącznie podmiotów podlegających ustawie o finansach publicznych.

Dodatkowy argument świadczący o prawidłowości węższej wykładni przepisu wynika z uzasadnienia projektu, gdzie wskazano: „projektowane rozwiązanie ma zapobiegać sytuacjom, kiedy mimo stwierdzenia przez ETPCz, że w postępowaniu krajowym doszło do naruszenia praw człowieka, w dalszym ciągu prowadzone są czynności zmierzające do wykonania orzeczenia krajowego, zasądzającego należności z tytułu kosztów zastępstwa procesowego od Skarżącego. Zauważyć należy, iż przepis art. 56 ust. 3 dotyczy nieuiszczonych dotychczas należności z tytułu kosztów zastępstwa procesowego, a wysokość umarzanych należności uzależniona będzie od momentu powstania przesłanki umorzenia wierzytelności, tj. de facto od okresu pomiędzy złożeniem skargi do ETPCz a jej rozstrzygnięciem. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, kiedy należności zasądzone na rzecz Skarbu Państwa tytułem kosztów zastępstwa procesowego zostały przynajmniej częściowo wyegzekwowane od dłużnika. Okres pomiędzy złożeniem skargi do ETPCz a jej rozpatrzeniem może wynosić nawet kilka lat, w trakcie których stacio fisci Skarbu Państwa podejmować będzie czynności zmierzające do wyegzekwowania wierzytelności”.

W uzasadnieniu wskazano także, iż „art. 57a odnosi się do kwot zastępstwa procesowego Skarbu Państwa zasądzonych jedynie w postępowaniu przez organem krajowym. Europejski Trybunał Praw Człowieka nie zasądza bowiem żadnych korzyść Skarbu Państwa, a na gruncie Konwencji prawo do skargi jest bezpłatne. Z treści tego przepisu wynika zatem, że chodzi o postępowanie poddane ETPCz, tj. postępowanie krajowe. […] W tym miejscu zauważenia wymaga, że w związku z ogólnymi zasadami wykonywania orzeczeń strasburskich kwoty przyznane skarżącym przez Trybunał w tych rozstrzygnięciach nie powinny ulegać pomniejszeniu, np. na skutek egzekucji kosztów zasądzonych na rzecz Skarbu Państwa w postępowaniu krajowym, w którym Trybunał stwierdził naruszenie Konwencji. Ponadto państwa winny przyjąć mechanizmy eliminujące ryzyko dochodzenia wierzytelności pomniejszających pozostały majątek skarżącego, związanych ze wskazanym w wyroku bądź w ugodzie przedmiotem naruszenia. W świetle bowiem art. 46 ust. 1 oraz art. 39 ust. 4 Konwencji państwa mają obowiązek pełnego wykonania orzeczeń Trybunału wydanych we wszystkich sprawach, w których są stroną.” Co więcej ”należy mieć na uwadze, że umorzenie należności zasądzonych na rzecz Państwa tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, o których mowa wart. 57a nie powinno mieć miejsca w sytuacji, gdy skarżący nie uiścił na rzecz Skarbu Państwa ww. należności (nie zostały od niego wyegzekwowane), a kwota zasądzona ETPCz na rzecz skarżącego uwzględnia przedmiotowe koszty zastępstwa. W takim przypadku umorzenie należności na podstawie art. 57a oznaczałoby bezpodstawne wzbogacenie skarżącego na mocy orzeczenia ETPCz. W ust. 2 zatem przepis przejściowy stanowiący, że przepisów ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeśli zasądzona orzeczeniem ETPCz, o którym mowa wart. 57a ust. 1 ustawy zmienianej […] uwzględnia te należności, o których mowa w art. 57a tej ustawy. Intencją projektodawcy jest bowiem, aby umarzanie nieuiszczonych w dniu wejścia w życie ustawy należności miało miejsce jedynie w przypadku, gdy ETPCz nie zasądził ich na rzecz skarżącego. W odniesieniu do nieuiszczonych należności, które powstaną po wejściu w życie ustawy, przepisy art. 57a i przewidziana w nim możliwość umorzenia znajdzie pełne zastosowanie i brak będzie potrzeby zasądzania tego typu nieuiszczonych kwot przez Trybunał.”

Należy przy tym zauważyć, iż przesłanki dotyczą umorzenia należności – skoro tak, mowa wyłącznie o wierzytelnościach istniejących. W tym stanie, brak jest podstaw do zastosowania omawianego przepisu do wierzytelności, które już zostały zaspokojone (bez względu na to, czy dobrowolnie, czy w drodze postępowania egzekucyjnego).

Co więcej, koniecznym wydaje się zwrócenie uwagi na fakt, iż obligatoryjne umorzenia należności następuje tylko i wyłącznie w przypadku, gdy wniosek złoży dłużnik. Oznacza to, iż w omawianej sytuacji organ nie ma uprawnień pozwalających na podjęcie działania z urzędu, które zastąpiłoby wniosek dłużnika, chyba że zachodzą przesłanki umorzenia należności z urzędu.

Należy w tym miejscu zasygnalizować, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 roku o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych: „Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest: niezgodne z przepisami umorzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych, odroczenie jej spłaty lub rozłożenie spłaty na raty albo dopuszczenie do przedawnienia tej należności.” Według art. 4 wspomnianej ustawy: „Odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają: 2) kierownicy jednostek sektora finansów publicznych; 3) pracownicy jednostek sektora finansów publicznych lub inne osoby, którym odrębną ustawą lub na jej podstawie powierzono wykonywanie obowiązków w takiej jednostce, których niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych, z zastrzeżeniem ust. 2.” Oznacza to, że samowolne umorzenie należności z urzędu (przy braku przesłanek określonych w art. 56 § 1), bez wniosku dłużnika, a także – w omawianym zakresie – bez spełnienia przesłanek określonych w art. 57a ustawy o finansach publicznych, stanowić może naruszenie dyscypliny finansów publicznych i jako takie stanowić może podstawę odpowiedzialności.

Współpraca: Aneta Klich